南方财经全媒体记者吴蓉 实习生曾毓灵 佛山报道
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一边是土地财政因房地产市场萎缩出现缺口，一边是国有资本经营状况随着国企改革三年行动收官取得明显成效，在我国经济从高速增长向高质量增长转换的窗口期，“股权财政”出现在越来越多的城市台账上。
中泰证券首席经济学家李迅雷曾判断，国企资产是当前政府部门除了国有土地资产之外的最大一块资产。
这一观点同样适应于珠三角城市的镇街。作为国有企业的“镇街版”，公资企业正在成为镇域一级政府摆脱土地财政困扰的一个重要出口。
7月31日，佛山市南海区里水镇举行“公资引领 推动经济高质量发展大会”，正式对外发布《里水公资系统三年行动计划》（以下简称“计划”），未来三年，力争里水公有资产规模翻一番达到200亿元，营业收入达到每年6亿元，对外投资总额达到40亿元，基础设施建设投入达到60亿元，完成土地整备2000亩。
《里水公资系统三年行动计划》发布现场。里水宣文办供图
这是继去年启动公资系统改革以来，里水吹响的第二声“冲锋号”。“提质、内联、外拓、增值是里水公资系统未来三年发展的关键词。”里水镇党委副书记、镇长邓秀娟解释，“提质”是练好内功，提升公有企业核心竞争力；“内联”是加强公资系统内部交流合作，形成协同优势，“外拓”是积极拥抱市场，迎接新的发展机遇，“增值”是多措并举，促公有资产不断保值增值。
这些举措并非“心血来潮”。过去一年多时间里，正是围绕着这一大框架，里水发挥公资引领作用，撬动民间资本参与城市建设，盘活公有资产实现增收，打造佛山市镇属企业第一家2A平台，离投资型政府越来越近。
在里水镇党委书记黄伟明看来，合肥和深圳等中央大力提倡的股权型财政，正是里水“摆脱土地财政被动局面”要学习的榜样。
“房东”变“股东”，撬动民间资本参与城市建设
7月31日一大早，广东省冠齿集团有限公司董事长刘秀兰就赶往位于里水镇的枫丹泽木酒店，见证集团与里水镇公资企业梦里水乡润盈商贸有限公司的签约协议，双方将合作共建里水牙科医院。
这次签约意味着冠齿将成为南海区口腔领域第一家与公资企业合作的民营企业。“公资+民企”的合作，将让里水居民既享受与公办医疗机构同样的实惠，又得到民营医疗机构的服务。在口腔医疗领域，这是一次非常有意义的尝试。
里水公资系统通过混改合作撬动民间资本加入城市建设中来。 里水宣文办供图
值得一提的是，这也是里水镇公资系统首次尝试采用租金价值作价入股方式参与的项目，是里水探索“股权财政”迈出的重要一步。
投资界将2022年定义为“股权财政元年”。股权财政运转的逻辑在于“国有资产投资回报率的提升”。其可实现路径主要为：通过引入各类社会资本、民间资本以及产业资本，不断做大国有资产这块“蛋糕”，提高优质国有资产的投资回报率，以此形成“资金投入-蛋糕做大-资金回报-资金再投入”的良性循环。
从启动公资系统改革一年来的诸多动作看，里水走的正是这样一条路子。
2022年，里水启动镇内最大规模的资产重组，化“零”为整，优化公资结构。重新洗牌重组后的公资系统分为资产集团、市政集团、蓝湾集团、旅游集团、教育集团、城区集团六大集团，分别对应投资和土地整备、市政工程、水环境整治、文旅产业、教育产业和里湖新城建设六大板块。
其中，资产集团主要是整合、盘活、处置公资系统内的低效资产或无效资产，提升自身造血能力，实现资产保值增值；城区集团创新探索了一条融合新发展理念的建设和融资路径，通过撬动社会资本的力量加快片区综合开发进度，提升项目的开发质量和效益。而市政集团、蓝湾集团更加系统地推进城市基础设施建设和水环境整治工作；旅游集团以提升文旅体验品质为重点，以产业服务系统化为目标，围绕全域旅游凝聚和激发市场活力；教育集团则重点突出南海学谷建设，在教育培训领域开拓创新。
一年来，各公司各自精彩。通过加强与优质民企、市区国资合作，里水公资系统不断做强增量，在城市建设和服务群众方面的能效不断提高，公有物业经营收益提升，闲置资产利用率提高。比如当天签约的里水牙科医院将盘活一栋建筑面积约1800平方米的公有物业，预计将带来超700万元的总收益。
除了探索混合改革模式外，里水还打造平台服务类的中介超市模式、自营+社会化运营“双擎”模式、物管公司“大兵团”运营模式，几大模式均实现了超百万元的项目增收，并推动盘活广佛交界处优质物业，为公资系统注入资金活水。
截至2023年上半年，里水公资系统资产总量达到119.83亿元，同比增长39.55%，对外投资28.32亿元，同比增长198.42%，上半年营收2.21亿元，同比增长53.47%。
打造2A平台，畅通金融活水
无论是去年里水启动公资系统改革之前，还是一年后发布三年“计划”，黄伟明的观点始终没变：“里水的公有资产要在经济发展和城市配套上发挥带动作用。”但要发挥带动作用，单靠不足120亿元的公资体量，显然是力有不逮。
此前，里水公资系统主要依靠银行信贷融资方式解决“钱从哪里来”问题，今年则争取到了一个新的解决方案，成功打造南海区镇属企业第一家2A平台公司——广东省里水投资控股集团有限公司。
里水公资办副主任戚爱华介绍，广东省里水投资控股集团有限公司前身为里水镇开发总公司，2022年经过企业改制、股权优化重组，正式更名为里水投资控股集团有限公司，总资产为66.94亿元。
自此，里水公资企业体系“6+1+n”格局形成，6指6个集团，1指2A平台公司，n指独立运营的集团下属公司，业务经营范围涵盖物业管理、物业租赁、投资服务、土地整备、工程建设管理、园区管理、房地产开发经营、土地使用权租赁、技术服务、绿化管理、市政设施管理、环卫保洁、水污染治理等多个领域。
自成立以来，里水投资控股集团有限公司及子公司曾先后参与南海区电子信息产业园建设、里湖新城项目建设等多个重点项目投资建设。而未来，依托里水投资控股集团有限公司，里水城市建设的融资渠道将进一步拓宽。
2023年5月，广东省里水投资控股集团有限公司债券信用评级报告获评AA，7月中旬选定国信证券为主承销商，下一步拟择机发行债券，成为支持里水镇域一二三产特色产业齐发展的“金融蓄水池”。
里水资产集团总经理潘桂华表示，“公资系统改革一年多，最大的触动就是全镇公资系统意识的转变，从以前‘等靠要’的意识转变为按照现代化企业来运作；最典型的变化则是迈出了参投基金的第一步，从前对于基金参投完全不了解，但是改革之后我们转向市场化运作模式，通过公资引领参投基金，基金反过来又投入到里水经济社会建设，相当于是用小基金撬动大基金，支持里水企业或者项目的开展。”
据其介绍，广东省里水投资控股集团有限公司计划拿出8000万参投5只基金，基金总规模将超过8亿元，这些基金将反哺里水经济发展和城市建设。
有了资金加持后，里水公资系统还将通过一系列新举措促进三年行动计划目标的实现，比如选派镇公资经营管理人才到专业机构进行跟班学习，推进蓝湾集团探索向大市政运营服务商角色转换，通过合作经营模式，统筹运营里水镇域市政管网、河涌保洁、废水处理等水治理板块业务等等。
“里水将提速推进城乡建设，促进生产、生活、生态融合发展，打造宜业宜居里水。”邓秀娟介绍，未来三年，里水镇还将全面铺开镇级工业园区改造提升，建设智慧产业园区，为产业培育创造更优质环境；探索里水河流域生态环境治理与工业园区产业融合发展EOD项目，高标准推进绿美里水建设。
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